Содержание
Введение 4
1 Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы 8
1.1 Экономическое содержание и назначение бюджетов субъектов РФ 8
1.2 Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации 15
1.3 Состав и структура доходов бюджетов субъектов РФ 25
2 Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края 36
2.1 Порядок составления проекта краевого бюджета 36
2.2 Анализ исполнения расходной части краевого бюджета за 2002-2004 года 49
3 Основные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне 80
Заключение 91
Список литературы 96
Введение
В XX веке во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в госу¬дарствен¬ном уст¬ройстве и управлении. В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и соци¬альных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от цент¬ральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финан¬сов усиливает¬ся, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприя¬тий, свя¬занных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, и сфера их использования рас¬ширяется.
Бюджет – важная предпосылка и средство осуществления воспроизводственного процесса. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научно-технического прогресса, выполнения иных государственных функций. Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.
Переход к экономике, управляемой рынком, корпорациями и государством, требует глубокой реконструкции бюджетной системы, финансов предприятий и отраслей, скачкообразного развития нового блока финансовых отношений регионального и местного уровня, внебюджетных фондов.
В последние годы в Российской Федерации произошли существенные изменения в системе управления региональными и местными бюджетами, связанные как с изменением налогового и бюджетного законодательства, так и с изменениями экономической ситуации в стране. Кардинально были пересмотрены и принципы построения межбюджетных отношений. Общие направления дальнейшего совершенствования системы управления региональными финансами были закреплены в утвержденной в августе 2001 г. Правительством Российской Федерации «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
Предложения по дальнейшему развитию бюджетной системы страны могут быть сведены к нескольким направлениям, одно из которых заключается в снижении объемов профицита с одновременным снижением налогового бремени для предприятий. Несмотря на возрастание рисков неисполнения бюджета в случае снижения налоговой нагрузки, предполагается, что это приведет к таким позитивным сдвигам, как увеличение расходов на внутреннее потребление и рост внутренних инвестиций.
Между тем предварительный анализ ситуации, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях, показывает, что имеются и многочисленные внутренние резервы в распределении бюджетных средств на региональном и местном уровнях, связанные с наличием многочисленных нерациональных расходов. Сокращение таких расходов при одновременном дополнительном снижении налогового бремени и повышении налоговой автономии региональных и местных властей также могут стать причинами роста деловой активности в регионах, безболезненности проведения структурных преобразований для населения, а также обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни как в стране в целом, так и в отдельных регионах.
Исходя из этого представляется целесообразным и особенно актуальным проведение анализа системы расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно этой теме посвящено исследование системы расходов бюджета субъекта РФ, проведенное на примере Хабаровского края.
Целью дипломной работы является анализ системы расходов бюджета субъекта РФ (на примере Хабаровского края) и определение основных направлений реформирования бюджетной системы на региональном уровне.
Основными задачами работы являются:
1) изучение основных теоретических аспектов бюджета субъекта РФ как составной части бюджетной системы;
2) анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края;
3) определение основных направлений реформирования бюджетной системы РФ на региональном уровне.
Предметом исследований в дипломной работе выступает, соответственно, региональный бюджет. Объект исследований – Хабаровский край.
Нормативно-правовой базой данной работы являются Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Закон Российской федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации», Областные законы Хабаровского края «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Хабаровского края», закон «О налогах и сборах Хабаровского края».
Методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам бюджета.
Интерес к изучению тематики активизировался в конце 90-х годов и начале нового столетия. В ходе исследования, прежде всего, были изучены труды различных авторов по данной тематике: С.С. Артемьевой, С.С. Артоболевского, Л.Н. Балахничевой, А.О. Баранова, А. Барского, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, П.И. Вахрина, А.А. Волкова, Б.И. Герасимова, М. Глазырина, А. Гранберг, Л.А. Дьяконовой, А.Г. Игудина, В.И. Клисторина, Т.М. Ковалевой, О.И. Кушхова, М.М. Прусак, А.И. Трейвиш, Н.К. Фроловой, С.Н. Чернова, П. Шинкаренко и других авторов.
В процессе написания данной работы были использованы также статистические данные Госкомстата РФ, периодические издания, сеть Интернет и информационно-правовая система «Консультант-плюс».
В соответствии с характером темы и объектами изучения в работе применены, экономико-статистический, экономико-математический, расчетно-аналитический и другие методы исследования.
Также были проанализированы отчеты об исполнении консолидированного бюджета Хабаровского края за 2002-2003 гг., I-III кварталы 2004 г. по различным направлениям расходов.
По структуре работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении дается оценка современного состояния решаемой проблемы, обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи работы, формулируются теоретические основы и методология исследования.
В первой главе работы «Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы» проводится исследование основных теоретических аспектов региональных бюджетов. В частности, в данной главе изучается понятие бюджета субъекта РФ, его экономическое содержание и назначение. Проводится изучение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, их законодательное закрепление, современное состояние и перспективы развития.
Во второй главе работы «Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края» проводится анализ порядка составления проекта краевого бюджета Хабаровского края, анализ исполнения расходной части краевого бюджета за 2002-2004 гг.
В третьей главе работы «Основные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне» предлагаются основные направления совершенствования системы расходов регионального бюджета.
Заключение содержит основные выводы и предложения, характеризующие итоги работы, социально-экономическую эффективность основных направлений реформирования бюджетной системы на региональном уровне.
1 Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы
1.1 Экономическое содержание и назначение бюджетов субъектов РФ
В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий.
По мнению Г. Б. Поляка, в последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется [15, с.70].
Финансовой базов деятельности территориальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и использовать свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.
«Территориальные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства» [20, с.50]. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме этого, из данных бюджетов в определенной степени финансируется и развитие отраслей производственной сферы.
Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований – республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов Москвы и Санкт-Петербурга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджеты республик, краев, областей и автономных образований именуются бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. Как отмечает О.В. Богачева: «В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются «прозрачность» бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении» [12, с.58].
В работе [18, с.102] П.И. Вахриным приводится такое определение регионального бюджета: «Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона». В этом заключается его экономическое содержание.
Бюджетный фонд субъекта Федерации является государственной собственностью.
Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Региональные бюджеты – составная часть финансовой системы Российской Федерации. К региональным бюджетам относятся бюджеты 21 республики в составе Российской Федерации, 55 краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты 10 автономных округов.
В процессе перехода к рыночной экономике, когда механизм прямого контроля ослабевает, для обеспечения стабилизации и роста производства необходимо в большей степени опираться на инструменты бюджетной и денежной политики. Бюджет становится основным средством мобилизации государственных ресурсов и их распределения. На него в большей степени оказывают влияние происходящие в экономике изменения, правительственный контроль за которыми ослаблен и которые не поддаются точному прогнозированию [42, с.43].
Региональные бюджеты – центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации.
На рисунке 1.1 приведена структура бюджета субъекта РФ.
Таким образом, бюджет субъекта Российской Федерации состоит из областного бюджета, бюджета городов областного подчинения и бюджетов районов области. Бюджеты городов областного подчинения, в свою очередь, состоят из городских бюджетов и бюджетов городских районов. В бюджеты районов области входят районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, а также бюджеты сел, поселков и других населенных пунктов.
Рисунок 1.1 – Структура бюджета субъекта Российской Федерации [17, с.15]
Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающих среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.
С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.
Традиционно считается, что Российская Федерация имеет высокий уровень финансовой поддержки субъектов Федерации, но международная статистика показывает, что это не так. Объем средств финансовой помощи в России по отношению к валовому внутреннему продукту – около 2,5% - является весьма скромным показателем по международным меркам, особенно если принять во внимание масштаб имеющихся межрегиональных различий [36, с.8].
Предполагается, что объемы финансовой помощи субъектам Российской Федерации в ближайшие годы будут возрастать, и прежде всего, из-за сохранения большого количества нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. различного рода финансовых обязательств, возложенных федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты. Именно повышенная доля консолидированных региональных бюджетов в расходах всей бюджетной системы страны по отношению к аналогичной доле в доходах (см. таблицу 1.1) является причиной высокой значимости межбюджетного регулирования в стране и вообще большого внимания, уделяемого федеральным правительством расходам региональных и местных бюджетов.
Б.И. Герасимов выделяет следующие основные функции, которые выполняет бюджет любого уровня, в том числе региональный [20, с.31]:
1) перераспределение дохода;
2) регулирование и стимулирование экономики;
3) финансовое обеспечение социальной политики;
4) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
Таблица 1.1 – Основные межбюджетные пропорции в Российской Федерации [36, с.9]
Показатели 1998 1999 2000 2001 2000-2005*
1 2 3 4 5 6
Доля консолидированных региональных бюджетов в бюджетной системе страны
Доходы 54 49 46 41 40-42
Расходы 54 52 54 54 51-53
Доля финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, %
К валовому внутреннему продукту 1,6 1,3 1,4 2,8 2,2 – 2,5
К доходам консолидированных региональных бюджетов 11 10 10 18 16-18
* - прогноз
Таким образом, важное значение имеют региональные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
В работе [18, с.103-104] автором подчеркивается исключительная роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации в экономическом и социальном развитии территорий и дается объяснение этому утверждению.
Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах регионов Российской Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти – главная роль региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации.
Во-вторых, формирование региональных бюджетов, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность регионам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона. Региональные бюджеты позволяют органам власти в регионах обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры и искусства, жилищного фонда и дорожного хозяйства.
В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических учреждений культуры и др.
В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.
В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы.
В последнее время органы власти регионов стали делать бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). А.О. Баранов отмечает, что такие инвестиции будут формировать государственную собственность в республике, крае, области. «Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта» [10, с.60].
В шестых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.
Однако, характеризуя роль и назначение региональных бюджетов, как замечает М. Глазырин, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность финансовой системы не позволяют региональным бюджетам выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами) [21, с.54].
Роль региональных бюджетов в социально-экономическом развитии региона может еще больше возрастать при определенных условиях. Такими условиями являются, прежде всего, наделение соответствующими полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и исполнению бюджетов.
В каждом регионе действуют созданные в соответствии с законами органы власти, наделенные полномочиями по регулированию экономики и социальной жизни в регионах. Жители каждого региона страны получают новые возможности заботиться о себе. Улучшение жизни зависит теперь не только и не столько от центральной власти, от самих людей, но и от власти на местах, от ее решений, от способности реализовать свои решения на деле [24, с.4]. Переход к рыночной экономике способствует децентрализации. Полномочия региональных органов власти расширяются, роль региональных бюджетов усиливается.
В основе региональных бюджетных систем – региональные налоги, сборы, льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые и бюджетные отношения с государственным бюджетом и с местными бюджетами.
Введение 4
1 Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы 8
1.1 Экономическое содержание и назначение бюджетов субъектов РФ 8
1.2 Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации 15
1.3 Состав и структура доходов бюджетов субъектов РФ 25
2 Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края 36
2.1 Порядок составления проекта краевого бюджета 36
2.2 Анализ исполнения расходной части краевого бюджета за 2002-2004 года 49
3 Основные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне 80
Заключение 91
Список литературы 96
Введение
В XX веке во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в госу¬дарствен¬ном уст¬ройстве и управлении. В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и соци¬альных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от цент¬ральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финан¬сов усиливает¬ся, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприя¬тий, свя¬занных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, и сфера их использования рас¬ширяется.
Бюджет – важная предпосылка и средство осуществления воспроизводственного процесса. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научно-технического прогресса, выполнения иных государственных функций. Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.
Переход к экономике, управляемой рынком, корпорациями и государством, требует глубокой реконструкции бюджетной системы, финансов предприятий и отраслей, скачкообразного развития нового блока финансовых отношений регионального и местного уровня, внебюджетных фондов.
В последние годы в Российской Федерации произошли существенные изменения в системе управления региональными и местными бюджетами, связанные как с изменением налогового и бюджетного законодательства, так и с изменениями экономической ситуации в стране. Кардинально были пересмотрены и принципы построения межбюджетных отношений. Общие направления дальнейшего совершенствования системы управления региональными финансами были закреплены в утвержденной в августе 2001 г. Правительством Российской Федерации «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
Предложения по дальнейшему развитию бюджетной системы страны могут быть сведены к нескольким направлениям, одно из которых заключается в снижении объемов профицита с одновременным снижением налогового бремени для предприятий. Несмотря на возрастание рисков неисполнения бюджета в случае снижения налоговой нагрузки, предполагается, что это приведет к таким позитивным сдвигам, как увеличение расходов на внутреннее потребление и рост внутренних инвестиций.
Между тем предварительный анализ ситуации, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях, показывает, что имеются и многочисленные внутренние резервы в распределении бюджетных средств на региональном и местном уровнях, связанные с наличием многочисленных нерациональных расходов. Сокращение таких расходов при одновременном дополнительном снижении налогового бремени и повышении налоговой автономии региональных и местных властей также могут стать причинами роста деловой активности в регионах, безболезненности проведения структурных преобразований для населения, а также обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни как в стране в целом, так и в отдельных регионах.
Исходя из этого представляется целесообразным и особенно актуальным проведение анализа системы расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно этой теме посвящено исследование системы расходов бюджета субъекта РФ, проведенное на примере Хабаровского края.
Целью дипломной работы является анализ системы расходов бюджета субъекта РФ (на примере Хабаровского края) и определение основных направлений реформирования бюджетной системы на региональном уровне.
Основными задачами работы являются:
1) изучение основных теоретических аспектов бюджета субъекта РФ как составной части бюджетной системы;
2) анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края;
3) определение основных направлений реформирования бюджетной системы РФ на региональном уровне.
Предметом исследований в дипломной работе выступает, соответственно, региональный бюджет. Объект исследований – Хабаровский край.
Нормативно-правовой базой данной работы являются Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Закон Российской федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации», Областные законы Хабаровского края «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Хабаровского края», закон «О налогах и сборах Хабаровского края».
Методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам бюджета.
Интерес к изучению тематики активизировался в конце 90-х годов и начале нового столетия. В ходе исследования, прежде всего, были изучены труды различных авторов по данной тематике: С.С. Артемьевой, С.С. Артоболевского, Л.Н. Балахничевой, А.О. Баранова, А. Барского, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, П.И. Вахрина, А.А. Волкова, Б.И. Герасимова, М. Глазырина, А. Гранберг, Л.А. Дьяконовой, А.Г. Игудина, В.И. Клисторина, Т.М. Ковалевой, О.И. Кушхова, М.М. Прусак, А.И. Трейвиш, Н.К. Фроловой, С.Н. Чернова, П. Шинкаренко и других авторов.
В процессе написания данной работы были использованы также статистические данные Госкомстата РФ, периодические издания, сеть Интернет и информационно-правовая система «Консультант-плюс».
В соответствии с характером темы и объектами изучения в работе применены, экономико-статистический, экономико-математический, расчетно-аналитический и другие методы исследования.
Также были проанализированы отчеты об исполнении консолидированного бюджета Хабаровского края за 2002-2003 гг., I-III кварталы 2004 г. по различным направлениям расходов.
По структуре работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении дается оценка современного состояния решаемой проблемы, обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи работы, формулируются теоретические основы и методология исследования.
В первой главе работы «Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы» проводится исследование основных теоретических аспектов региональных бюджетов. В частности, в данной главе изучается понятие бюджета субъекта РФ, его экономическое содержание и назначение. Проводится изучение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, их законодательное закрепление, современное состояние и перспективы развития.
Во второй главе работы «Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края» проводится анализ порядка составления проекта краевого бюджета Хабаровского края, анализ исполнения расходной части краевого бюджета за 2002-2004 гг.
В третьей главе работы «Основные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне» предлагаются основные направления совершенствования системы расходов регионального бюджета.
Заключение содержит основные выводы и предложения, характеризующие итоги работы, социально-экономическую эффективность основных направлений реформирования бюджетной системы на региональном уровне.
1 Бюджет субъекта РФ – составная часть бюджетной системы
1.1 Экономическое содержание и назначение бюджетов субъектов РФ
В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий.
По мнению Г. Б. Поляка, в последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется [15, с.70].
Финансовой базов деятельности территориальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и использовать свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.
«Территориальные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства» [20, с.50]. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме этого, из данных бюджетов в определенной степени финансируется и развитие отраслей производственной сферы.
Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований – республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов Москвы и Санкт-Петербурга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджеты республик, краев, областей и автономных образований именуются бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. Как отмечает О.В. Богачева: «В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются «прозрачность» бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении» [12, с.58].
В работе [18, с.102] П.И. Вахриным приводится такое определение регионального бюджета: «Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона». В этом заключается его экономическое содержание.
Бюджетный фонд субъекта Федерации является государственной собственностью.
Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Региональные бюджеты – составная часть финансовой системы Российской Федерации. К региональным бюджетам относятся бюджеты 21 республики в составе Российской Федерации, 55 краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты 10 автономных округов.
В процессе перехода к рыночной экономике, когда механизм прямого контроля ослабевает, для обеспечения стабилизации и роста производства необходимо в большей степени опираться на инструменты бюджетной и денежной политики. Бюджет становится основным средством мобилизации государственных ресурсов и их распределения. На него в большей степени оказывают влияние происходящие в экономике изменения, правительственный контроль за которыми ослаблен и которые не поддаются точному прогнозированию [42, с.43].
Региональные бюджеты – центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации.
На рисунке 1.1 приведена структура бюджета субъекта РФ.
Таким образом, бюджет субъекта Российской Федерации состоит из областного бюджета, бюджета городов областного подчинения и бюджетов районов области. Бюджеты городов областного подчинения, в свою очередь, состоят из городских бюджетов и бюджетов городских районов. В бюджеты районов области входят районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, а также бюджеты сел, поселков и других населенных пунктов.
Рисунок 1.1 – Структура бюджета субъекта Российской Федерации [17, с.15]
Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающих среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.
С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.
Традиционно считается, что Российская Федерация имеет высокий уровень финансовой поддержки субъектов Федерации, но международная статистика показывает, что это не так. Объем средств финансовой помощи в России по отношению к валовому внутреннему продукту – около 2,5% - является весьма скромным показателем по международным меркам, особенно если принять во внимание масштаб имеющихся межрегиональных различий [36, с.8].
Предполагается, что объемы финансовой помощи субъектам Российской Федерации в ближайшие годы будут возрастать, и прежде всего, из-за сохранения большого количества нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. различного рода финансовых обязательств, возложенных федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты. Именно повышенная доля консолидированных региональных бюджетов в расходах всей бюджетной системы страны по отношению к аналогичной доле в доходах (см. таблицу 1.1) является причиной высокой значимости межбюджетного регулирования в стране и вообще большого внимания, уделяемого федеральным правительством расходам региональных и местных бюджетов.
Б.И. Герасимов выделяет следующие основные функции, которые выполняет бюджет любого уровня, в том числе региональный [20, с.31]:
1) перераспределение дохода;
2) регулирование и стимулирование экономики;
3) финансовое обеспечение социальной политики;
4) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
Таблица 1.1 – Основные межбюджетные пропорции в Российской Федерации [36, с.9]
Показатели 1998 1999 2000 2001 2000-2005*
1 2 3 4 5 6
Доля консолидированных региональных бюджетов в бюджетной системе страны
Доходы 54 49 46 41 40-42
Расходы 54 52 54 54 51-53
Доля финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, %
К валовому внутреннему продукту 1,6 1,3 1,4 2,8 2,2 – 2,5
К доходам консолидированных региональных бюджетов 11 10 10 18 16-18
* - прогноз
Таким образом, важное значение имеют региональные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
В работе [18, с.103-104] автором подчеркивается исключительная роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации в экономическом и социальном развитии территорий и дается объяснение этому утверждению.
Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах регионов Российской Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти – главная роль региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации.
Во-вторых, формирование региональных бюджетов, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность регионам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона. Региональные бюджеты позволяют органам власти в регионах обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры и искусства, жилищного фонда и дорожного хозяйства.
В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических учреждений культуры и др.
В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.
В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы.
В последнее время органы власти регионов стали делать бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). А.О. Баранов отмечает, что такие инвестиции будут формировать государственную собственность в республике, крае, области. «Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта» [10, с.60].
В шестых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.
Однако, характеризуя роль и назначение региональных бюджетов, как замечает М. Глазырин, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность финансовой системы не позволяют региональным бюджетам выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами) [21, с.54].
Роль региональных бюджетов в социально-экономическом развитии региона может еще больше возрастать при определенных условиях. Такими условиями являются, прежде всего, наделение соответствующими полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и исполнению бюджетов.
В каждом регионе действуют созданные в соответствии с законами органы власти, наделенные полномочиями по регулированию экономики и социальной жизни в регионах. Жители каждого региона страны получают новые возможности заботиться о себе. Улучшение жизни зависит теперь не только и не столько от центральной власти, от самих людей, но и от власти на местах, от ее решений, от способности реализовать свои решения на деле [24, с.4]. Переход к рыночной экономике способствует децентрализации. Полномочия региональных органов власти расширяются, роль региональных бюджетов усиливается.
В основе региональных бюджетных систем – региональные налоги, сборы, льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые и бюджетные отношения с государственным бюджетом и с местными бюджетами.
|